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文章來源：中國信通院CAICT
2020年4月9日，中央第一份關于要素市場化配置的文件《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱“《意見》”）正式發布。《意見》指出了土地、勞動力、資本、技術、數據五個要素領域改革的方向，明確了完善要素市場化配置的具體措施。數據作為一種新型生產要素，成為了《意見》中備受關注的內容。
《意見》提出，要推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護并強調引導培育大數據交易市場，為數據要素市場化配置指明了方向，對推動數字經濟高質量發展具有重要指導意義。下一步應著力破除數據確權、自由流動、隱私安全等方面瓶頸制約，完善配套措施，培育發展數據要素市場，加快數據資產化進程，構建數據治理監管體系，使數據要素充分參與市場配置，推動經濟高質量發展。
一、重大意義及影響
當前，中國經濟已由高速增長轉向高質量發展階段。黨的十九屆四中全會首次將數據增列為一種生產要素，要求建立健全由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，此次《意見》又首次將數據與傳統的土地、勞動力、資本、技術等要素并列，是四中全會公報的拓展與深化，將進一步完善我國現代化治理體系，有望對未來經濟社會發展產生深遠影響。
1. 數據生產要素成為當代關鍵要素
人類社會發展的不同階段，對應于不同的關鍵生產要素。這些關鍵的生產要素都釋放了強勁動能，催生了生產技術組織變革，從而拉動了時代快速發展變遷。以史觀今，當前人類社會已經步入數據驅動的數字經濟時代，數據要素空前提升了全要素生產率，成為與勞動力、資本、土地和技術并駕的生產要素，更成為數字經濟時代的關鍵要素，是第三次工業革命的關鍵成果，也是第四次工業革命的重要基礎。圍繞海量的數據要素，以分布式計算、邊緣計算、量子計算等展開的大數據分析挖掘提供了新的處理手段，數據資產管理提供了新的管理手段，共同推動數據要素向各行業全面滲透。《意見》納入數據要素，將進一步強化數據對經濟發展的重要引擎作用。
2. 提升數據要素的乘數作用
劉鶴副總理指出：“數據作為生產要素，反映了隨著經濟活動數字化轉型加快，數據對提高生產效率的乘數作用凸現，成為最具時代特征新生產要素的重要變化。” 一方面，有價值的數據資源是生產力的重要組成部分，是催生和推動眾多數字經濟新產業、新業態、新模式發展的基礎。另一方面，數據區別于以往生產要素的突出特點是對其他要素資源的乘數作用，可以放大勞動力、資本等生產要素在社會各行業價值鏈流轉中產生的價值。善用數據生產要素，解放和發展數字化生產力，有助于推動數字經濟與實體經濟深度融合，實現高質量發展。
3. 加快數據資產化進程
《意見》把數據作為參與分配的要素，將對數字經濟的發展起到導向作用，指引企業更加重視數據要素，和數據資產管理對數據要素價值的釋放作用。當前隨著企業對大數據愈加依賴和數據帶來經濟效益的價值不斷凸顯，企業數據資源正在成為資產。數據資產化的進程將不斷釋放底層數據的價值，促進現代信息技術的市場化應用，推動整個數字產業形成和發展，加速數字經濟新業態、新模式和新優勢的誕生。
4. 搶占未來全球競爭制高點
創新往往帶來國際經濟格局變化，當下數據在全球經濟中的作用日益凸顯，主要國家競相爭奪數字經濟這一全球新一輪產業競爭的制高點，數據要素正在成為改變國際競爭格局的新變量。據IDC測算，到2025年，我國擁有的數據量在全球的占比將從2018年的23.4%提升到27.8%，成為全球首位。《意見》的發布有助于我國搶抓全球數字經濟競爭這一新賽道的優先權，搶占未來戰略制高點。
二、下一步亟待解決的問題
《意見》的發布對數據要素的有效配置和推動數字經濟高質量發展意義重大，我們應厘清下一步亟待解決的重要問題，著力破除數據要素市場化配置的發展障礙。然而，我們更要看到，目前我國數據要素市場化配置尚處于起步階段，規模小、成長慢、制約多，在數據確權、開放共享、自由流動和數據安全等方面仍面臨阻礙。
1. 數據要素確權定價面臨諸多困難
完成要素資源的有效配置，首先要確定產權。對于數據要素來說，就是要做好數據確權。然而數據作為一種虛擬物品，其權屬不同于傳統物權可以被直接支配，數據權在數據的全生命周期中有不同的支配主體，其所有權并不一定完全屬于某個經濟主體。另外目前尚未建立有效的數據價值和成本的計量方法，數據仍是大部分企業生產經營的附屬產物，很難將數據價值和成本從業務中剝離，難以通過市場直接定價。隨著數字經濟日益蓬勃發展，數據權屬生成過程愈加復雜多變，從全球范圍來看，數據確權定價問題均是巨大挑戰，數據所有權、使用權、管理權、交易權等權益沒有被相關的法律充分認同、明確界定和完全保護。當下我國在數據確權定價相關的行政立法、行業標準和市場準則亟需突破。
2. 數據要素交易成本過高
根據科斯定理，除了產權確定，交易成本足夠低也是實現要素資源有效配置的必要條件。而當下，我國數據要素交易成本過高，數據要素資源自由流動存在諸多瓶頸。首先，擁有大量數據的企業等主體重視構建閉合生態，而輕視數據共享。數據孤島普遍存在，甚至形成了一定的數據壟斷。數據要素越發分割分散，難成體系，難以發揮數據要素應有的價值。其次，由于缺少相適應的技術標準、規范化的市場環境和成熟的分配機制，在數據流通方面，各機構顧慮重重，可信流通難以達成，數據濫用、非法交易頻現，極大降低了數據要素市場化配置的效率。
3. 數據安全與隱私保護任重道遠
在進行市場化配置時，數據要素區別于傳統要素資源的特點是虛擬化的數據要素更易泄露，數據安全和隱私保護的要求空前提高。踩好剎車才能跑得更快，做好數據安全保護才能推動數據要素資源更有效配置。根據數據泄露水平指數(Breach Level Index)監測，自2013年以來全球數據泄露高達130億條，其中很多都是由于管理制度不完善造成。隨著各個機構數據的快速累積，一旦發生數據安全事件，對企業經營和用戶利益的危害性將越來越大，極大束縛了數據價值的釋放。沒有對數據的充分保護，就會使市場失靈，市場配置資源就不能實現對數據要素的最優配置。
三、政策建議
推進我國數據要素市場化配置工作是一項系統工程，需要統籌協調政府、企業、社會組織多方力量，加快《意見》相關配套措施落地，培育發展數據要素市場，強化數據資產管理，構建數據要素治理監管體系，加快形成與國際發展潮流相適應、與我國發展實際相符合的數據要素市場化配置機制，充分挖掘和釋放數據要素應有的資源價值。
1. 完善相關配套措施
當下我國關于數字要素市場化配置的體制機制仍需完善。目前《意見》作為中央關于數據要素市場化配置的頂層規劃已經出臺，相關部門和各地方需加快制定出臺相關行業、地方政策文件作為配套補充，為數據要素資源有效配置進一步提供政策指導。在《意見》落地方面，相關部門和各地方應加快制定涉及數據確權、開放共享和自由流動、隱私安全和數據要素市場體系建設等方面的具有可操作性的實施細則和辦法。確保《意見》的重要精神和相關要求可以順利落地，有效指導數字要素市場化配置實踐。
2. 切實推進政府數據開放共享
政府數據是具有極高價值的生產要素。應在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，推動政府部門之間數據共享和業務協同，切實提高行政效能、服務質量和管理水平。明確政府數據資源分類分級管理，健全政府數據資源管理標準。以資源目錄匯編、資源整合匯聚、交換共享平臺等手段，堅持“一數一源”、多元校核，統籌建設政務信息資源目錄體系和共享交換體系。
有條件的城市可以統籌政府數據資源和社會數據資源，建立城市大數據平臺。選取疫情防控、衛生健康、交通出行、文化教育、信用服務、普惠金融、城市服務等重點領域，積極向社會開放數據。對具備良好市場應用前景、較大經濟和社會價值的公共數據資源，政府部門可通過政府購買服務、協議約定、依法提供等方式引入技術機構開展政府數據資源市場化開發應用，從而提升數據資源價值、支撐民生服務。
3. 培育發展數據要素市場
應按照《意見》要求，加快培育發展數據要素市場，創新交易機制。要持續發力新基建，大力開展5G、工業互聯網、數據中心等新一代數字信息基礎設施建設，為數據要素市場提供基礎設施和數據資源。要不斷優化營商環境，尤其是健全統一開放、競爭有序的數據要素交易市場，完善數據流動交換共享規則，探索開展數據審計、數據保險等新型業務。要發揮行業協會商會作用，制定數據確權定價和流動交易的標準、規范和共識，推動多方安全計算、可信執行環境等數據隱私保護新技術新標準的應用，著力破除數據自由流動障礙瓶頸。
4. 強化數據資產管理
數據管理的概念是伴隨著上世紀八十年代數據隨機存儲技術和數據庫技術的使用而誕生的，大數據技術的發展使數據逐漸成為支撐業務發展的核心資源，同時由于多源異構數據難以管理、數據質量低下等問題，傳統的數據管理體系已無法滿足企業基于核心數據資產的管理需求。數據資產管理的核心活動在于加速資產流通并實現數據增值，包括數據共享開放（擴大企業內外部數據使用者范圍）、數據價值管理（確定數據價值和成本計量方法）、數據交易（數據資產收益的直接體現）、數據服務（豐富數據開放和數據交易場景）等活動。
應積極開展數據資產管理在各垂直行業中的應用研究，從產業需求、技術標準、應用推廣、安全保障、國際合作等方面，務實推進大數據與實體經濟融合。加大對數據資產管理技術體系的研究，完善評測標準和評測工具，完善可信數據服務標準體系。
5. 構建數據要素治理監管體系
數據要素市場化配置不僅在當下意義重要，在可預見的未來也會持續發揮重大作用。為更有效落實《意見》相關要求，確保數據要素資源長期發揮價值，應當加快構建多元共治的數據要素市場治理監管體系。要完善立法，加快《個人信息保護法》和《數據安全法》等相關法律法規制修訂工作。要加強統籌協調，在組織管理層面可考慮在地方成立運行機制相對統一的數據管理綜合部門，有效指導數據治理相關工作。要警惕數據壟斷，強化數據要素的市場監管和反壟斷執法，確保市場公平競爭和健康運行。要鼓勵社會各界參與數據要素市場治理，規范各類市場主體的數據資源利用行為。
由于數據要素的使用主體和利益攸關方眾多，在數據要素市場化配置的長期過程中，要注意平衡數據開發利用、開放共享、自由流動、數據權屬和隱私安全之間的關系，著力完成數據要素資源的有效配置，大力拉動我國數字經濟發展，推動我國現代化經濟體系建設，實現我國經濟高質量發展。
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